制定标准是标准化活动的第一个阶段，也是最重要的一个阶段。1979年颁布的《标准化管理条例》第2章的标题是“标准的制定和修订”，在1988年颁布的《标准化法》将该章的标题改为了“标准的制定”，在本次修订的《标准化法》中继续将“标准的制定”作为独立的一章。由此可知，标准的制定包括标准的初次制订和后续的修订。

　　一、标准制定主体显著扩大

　　根据修订后《标准化法》，各级标准化行政主管部门和有关行政主管部门均有权制定标准。同时，依法成立的社会团体、企业也有权分别制定团体标准和企业标准。相比于1988年《标准化法》，本次政府类标准的制定主体下放到了设区的市，市场类标准则承认了社会团体制定标准的权利。

　　1988年《标准化法》中的地方标准，仅仅是指省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门所制定的标准。随着标准化工作的发展，一些地市也产生了制定标准的工作需求，甚至已经在事实上的发布各自的地方标准。例如，《宁波市地方标准规范管理办法》第2条规定：“对没有国家、行业和浙江省地方标准或已有国家、行业和浙江省地方标准但不符合本市经济社会发展需要而需在全市范围内统一的农业和服务业技术和管理要求的，可以制定推荐性地方标准规范”。在厦门、深圳等地也有类似的做法。考虑到2015年修订《立法法》时，已经将立法权下放到设区的市，本次修订《标准化法》则明确规定：设区的市级人民政府标准化行政主管部门根据本行政区域的特殊需要，经所在地省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门批准，也可以制定本行政区域的地方标准。

　　通过本次修订，设区市在履行法定批准程序后，可以在地方自然条件、风俗习惯、社会管理、公共服务等领域制定地方标准，从而满足地方治理的需要。但是，这些标准原则上应当全部是推荐性标准；地方政府只可以通过地方法规引用的方法，从而赋予这些推荐性标准以强制执行的效力。这种法规与标准协调配套的机制属于成熟而先进的现代社会治理模式，也是发达国家常用的做法：一方面体现了强制性规范的民主程序，另一方面兼顾了技术性规范的科学性和及时修订的需求。

　　此外，本次修法特别承认了团体标准的法律地位，有利于提高社会公私合作治理水平。在国外，社会团体往往通过制定并推广其团体标准，来实现团体的宗旨和使命，这也有力的支撑了政府治理的不足。同时，国外著名的社会团体大多是依靠团体标准来提升和巩固其社会地位，美国材料与试验协会（ASTM）等国内社会团体甚至通过标准制定活动取得了全球性的权威地位。随着新法的实施，我国的各类行业团体应当结合其服务领域，积极开展团体标准的研制和推广工作，从而抓住这一重大的发展机遇。

　　二、标准制定活动的基本要求

　　尽管标准在字典中的含义非常广泛，但是《标准化法》中的标准是有特定指向的技术标准，其主要判断依据就是是否遵循了标准化法的基本要求来制定相应的标准。对于标准制定活动的基本要求，主要有两个来源：一是法律法规，二是标准化文件。

　　根据《标准化法》第4条的规定：制定标准应当在科学技术研究成果和社会实践经验的基础上，深入调查论证，广泛征求意见，保证标准的科学性、规范性、时效性，提高标准质量。同时，《标准化法》第2章用大量的篇幅对标准制定活动的程序要求和实体要求做了规定，尤其是政府部门在制定国家标准、行业标准和地方标准在立项、起草、征求意见、复审等各个阶段都要严格执行各项要求。《标准化法》第22条第2款还特别规定:禁止利用标准实施妨碍商品、服务自由流通等排除、限制市场竞争的行为，这是各类标准制定活动都应当遵循的基本要求之一。

　　特别需要说明的是，修订后的《标准化法》第16条规定：“制定推荐性标准，应当组织由相关方组成的标准化技术委员会，承担标准的起草、技术审查工作。制定强制性标准，可以委托相关标准化技术委员会承担标准的起草、技术审查工作。”通过技术委员会起草标准是国际标准化工作长期以来形成的传统。根据国家质检总局在2017年10月颁布的《全国专业标准化技术委员会管理办法》第2条第1款的规定：“技术委员会是在一定专业领域内，从事国家标准起草和技术审查等标准化工作的非法人技术组织”。由于推荐性标准是协商一致的产物，所以标准制定部门“应当”通过标准化专业技术委员会来起草标准。但是，强制性标准具有强制执行的法律效力，需要体现国家意志，甚至在涉及安全等特殊领域不适合由技术委员会来承担起草工作，所以强制性标准的起草“可以”通过标准化专业技术委员会来起草，也可以由标准制定部门通过其他合法形式来完成起草工作。

　　此外，国务院标准化行政主管部门发布的《国家标准管理办法》、《行业标准管理办法》、《地方标准管理办法》、《企业标准管理办法》和可能制定的《团体标准管理办法》都属于标准制定活动应当遵循的基本要求，否则不能视为《标准化法》所承认的标准。

　　以标准的形式发布《标准化工作指南》、《标准化工作导则》等工作标准，属于国际和国外标准制定活动管理的典型形式，我国国务院标准化行政主管部门也参照国际标准化组织的相关指南、导则等文件发布了相应的国家标准。例如，针对一般性要求制定了《标准化工作导则 第1部分：标准的结构和编写》，在2016年针对团体标准制定工作发布了《团体标准化 第1部分：良好行为指南》。这些工作标准大多是推荐性的，但是经过相关法规或规范性文件的引用就具有强制约束力，属于相应标准化工作应当执行的基本要求。

　　此外，标准制定活动要特别注重体系性建设。国家标准委在2009年就发布了《国家标准化体系建设工程指南》，着手构建了各行业、各领域的标准体系框架和标准体系表。2015年12月，国务院办公厅发布了《关于印发国家标准化体系建设发展规划（2016-2020年）的通知》。同时，《国家智能制造标准体系建设指南》、《云计算综合标准化体系建设指南》也先后发布。各类标准在进行立项起草的时候，应当充分考虑这些体系建设要求，从而提高标准制定工作的科学性和有效性。

　　（作者系美国伊利诺伊大学香槟分校访问学者，中国政法大学中国标准与法治问题研究中心研究人员）