“十五”目标完成不利存在显著差距

　　要合理务实地确定“十一五”期间我国环境保护和生态建设的主要目标，必须对我国的生态、环境变化态势和目前完成“十五”计划目标的水平有全面的认识。

　　在即将过去的“十五”中，我国在环境保护和生态建设领域的目标总体来看完成得相对较差，尤其面上目标基本都未完成。

　　1． 少数完成得较好的有：

　　——环境管理能力建设目标多数完成，如对建设项目（包括生态建设和环境保护项目）的规划进行环境影响评价、新排污费制度均已形成法规；

　　——发达地区尤其是发达地区的重点城市在污染物排放总量控制上完成得较好。东部发达地区的重点城市如北京、上海、大连等，在工业污染治理、城市环境综合整治上均进步明显，太湖流域的水污染治理也基本达到预定目标。

　　2． 与计划目标存在显著差距，按期完成已基本无可能性的有：

　　——“三河三湖”水污染治理、“两控区”二氧化硫排放量控制均未达到预定目标，工业污染排放总量控制和生活污染治理设施建设均没有达到计划目标。
 
    在“三河三湖”（淮河、辽河、海河、太湖、巢湖、滇池）中，只有约1/3的水域达到或优于地表水环境质量3类标准，2/3的水域水质在4类以下，超过1/3的水域其水质为劣5类，没有按照已公布规划达到水质要求。其中只有太湖流域治理得较好，其它不仅改观不大，还多次出现严重污染事故。尤其淮河流域，虽经10年治理，水质状况仍然呈现“三个未改变”：死水状况没有改变、水质性缺水状况没有改变、水污染频繁成灾状况没有改变。

　　全国废水排放量、生活污水排放量、工业废水排放量均在2003年出现反弹。二氧化硫排放总量不仅未按计划比2000年排放总量减少10%，还有所增加。烟尘和粉尘排放总量，在2003年也一改近几年逐年下降的趋势，呈现较大幅度的反弹。

　　生活污染治理滞后。重点流域城市污水处理厂按计划建成率仅为40%，远远未达到计划要求。而且其中半数以上城市污水处理厂非正常运行，出水水质超标的超过1/5。

　　——荒漠化、水土流失控制未能达到计划目标。

　　目前全国荒漠化土地面积超过267.4万平方公里，荒漠化仍呈加速扩展趋势，沙尘暴灾害仍然高发，水土流失面积仍居高不下。水土流失和荒漠化“局部治理，整体恶化”的态势没有如“十五”计划所要求的得到有效遏制。

　　——生态功能区（包括自然保护区、自然小区和生态示范区等）建设的数量目标超额完成，但质量问题凸显。

　　目前我国已建成生态示范区82个，规划生态功能保护区31个，设立自然保护区2194个，占陆地国土面积比例高达14.8%，已超过多数发达国家，但管理水平滞后，“批而不建、建而不管、管而不力”现象严重。

　　总之，“十五”期间我国的环境和生态变化仍然呈现“点上治理、面上破坏”。面上目标的完成情况和完成能力都不尽人意，而且与“九五”期间相比，“十五”期间环境恢复的势头出现停滞现象。

　　生态和环境恶化的主要原因

　　“十五”生态建设和环境保护的面上目标完成不好的原因主要有以下3点：

　　1． 经济发展阶段和增长方式的影响

　　社会经济运行方式决定了资源、环境问题的表现和程度，在不同的发展阶段，面对的资源、环境问题是不同的。一般认为，“十五”以来，我国逐渐进入重化工业高速发展时期。这个时期的显著特点，是包括能源、交通和通信设施在内的基础设施建设得到显著加强，钢铁、电解铝、水泥等重要工业原材料生产量大幅增长，因此推动第二产业的比重加速上升。然而，在这个阶段，中国经济发展战略的选择受着两个根本性的资源、环境约束：

　　第一， 中国从来没有将来也不可能有发达国家重化工业高速发展时期享有的廉价资源供应量和环境容量；

　　我国在主要能源和金属矿产上对外依存度已经过高，这已经造成了国际市场相关产品的价格暴涨，极大地提高了我国的发展成本；同时，我国的污染已经呈现出“复合型、压缩型”的特点，发达国家在工业化中后期出现的污染公害已经在我国普遍出现，我国已没有继续支持这种增长方式的环境容量。

　　第二， 中国经济增长至今仍然主要是发达国家已基本超越的“高资本投入、高资源消耗、高污染排放”的模式。

　　在这“两个约束”背景下，资源消耗大、污染排放重的重化工业的高速发展，注定了污染治理的负担空前加大。加上新开工项目过多、在建规模过大、技术含量过低，使各地的工业污染在“十五”后期出现2000年“一控双达标”行动结束后最大的一次反弹。

　　2． 不当政绩观的影响，使得工业污染治理中地方保护严重，生活污染治理投资不足不当

　　许多地方受不当政绩观的影响，没有正确处理经济增长与环境保护的关系，片面追求GDP增长：一方面盲目发展高耗能、重污染产业，同时包庇纵容违法排污行为；一方面对治污工程不重视，没有积极筹集治污资金或未安排资金用于城市污水、垃圾处理等基础设施建设。“十五”期间，许多地方环保投资不足，治污工程建设滞后。如淮河流域水污染治理工程截至目前投资完成率只有34％，个别省份甚至不足20％。而且在投资不足的情况下，有限的治污资金的利用效率也不高：流域治理建设项目系统性不够、相互脱节；污水管网建设滞后，加上污水处理收费政策不到位导致运行经费短缺，使建成的污水处理厂不能及时发挥作用。

　　3． 法规执行和环境监管能力不适应形势发展的需要

　　我国的环保法律法规已成体系，但对环境违法行为的处罚规定普遍过松，且没有引入刑事责任。同时，基层环保执法部门监管手段落后，没有关停权力，不能及时发现并制止企业偷排、漏排、超标排放等问题，加上地方保护主义的影响，造成了企业违法成本低、守法成本高而环保部门执法成本高。

　　“十一五”生态和环境变化态势预测

　　1． 对“十一五”期间环境变化的态势预测

　　根据目前的生态、环境变化态势，并分析“十一五”期间的经济增长形势，预测“十一五”期间的生态和环境态势变化将呈现以下几个特点：

　　第一，总体环境质量仍有进一步恶化的可能。这是因为随着重化工业的高速发展，在技术水平、资源利用效率和污染物达标排放率等方面没有发生质的飞跃的情况下，工业“三废”排放总量仍可能增加。

　　第二，东部发达地区的城市环境有优先恢复的可能。这一点不仅已为“十五”期间若干大城市的事实所证明，而且在于东部有些地区已经初步建立了行之有效的环境设施市场化建设和运营机制，污染治理已经成为对民间资金较有吸引力的投资领域。

　　第三，中西部地区生态恶化的势头有可能减缓。这一方面是因为随着我国工业化和城市化的发展，人口重心将进一步向东部迁移和向城镇集中，中西部的生态更多地可以得到自然恢复；一方面是因为六大国家级林业工程投资的重点主要在中西部，且力度在不断加大。这将较好地抑制造成水土流失和荒漠化的主要因素——过牧、滥垦、乱伐。

　　第四，过去未引起重视的环境问题将随着经济社会的发展逐步显现。仅举三种新污染物为例：一是大量新合成的化学物质可能成为人类带给自然的新的持久性有机污染物，如品种更加多样和理化特征更加稳定的石油化工产品；二是PM10等细颗粒物污染问题会由于城市建设规模的迅速扩大更加严重；三是大量的产品类废弃物和废水、废气处理产生的污泥等非传统废弃物将随着生产的发展和环保产业的发展急剧增加。这些新污染物带来的环境问题虽然只是初露端倪，但由于其直接影响人居环境，必须高度重视。

　　2．“十一五”期间环境保护和生态建设的有利条件

　　在确定“十一五”期间环境保护和生态建设目标时，应该看到已经出现的有利条件：

　　——发展观、政绩观的变化

　　随着科学发展观的提出，一些落实措施也将出台：绿色GDP统计体系，官员任期环境目标责任制等，这都使各地将更加注重全面、协调、可持续的发展；

　　——综合国力显著增强，中央政府的生态效益补偿力度显著加大

　　随着国民经济的快速发展，国家的财政收入近年来保证了10%以上的年增长率。这样，尽管用于环境保护、生态建设的资金比例增长幅度不大，但资金总量显著加大。这既可以保证全国污染治理投资的增长，也可以保证中央政府不断加大以退耕还林、天然林保护等项目形式体现的生态效益补偿的力度。

　　——循环经济的发展理念开始实践

　　国家积极倡导循环经济的发展理念，一系列相关政策已经或即将出台。这不仅有利于优化产业结构，提高资源利用率，减少废弃物产生量，也有利于转变污染治理的模式，减轻末端治理的负担。

　　“十一五”环境保护生态建设的基本目标

　　由于环境管理体系日渐完备，各地对环境的动态监测和信息披露能力、水平都有了较大的提高。但也正因为此，环境问题不仅在生理上，也在心理上对公众产生了更为重要的影响，环
 
境目标在社会发展目标中的重要性日益凸显。但同时必须认识到生态建设、环境保护只是社会发展的局部领域，务实地解决环境问题必须将其放到生产发展、生活富裕、生态良好的总目标下统筹解决，在重化工业高速发展时期，将环境目标超前于其它发展目标是不现实的。

　　国家有关部门制定的《“十五”生态建设和环境保护重点专项规划》中已经提出了2010年的具体目标。但在目前的经济发展阶段，环境压力迅速增大，这种情况下还要解决“十五”期间的欠账问题，其中的面上目标普遍需要向下调整才可能完成。但是，在点上目标取得突破是力所能及的，而且以人为本的科学发展观强调以非特定大多数人的基本利益为本，因此人口密集和事关国家生态安全、可持续发展能力的重点地区应该得到优先的环境治理。据此可以提出“十一五”期间的环境保护、生态建设的基本思路：从名义上的全面治理转向务实的重点治理。在减缓生态、环境面上恶化趋势的同时，进行重点治理，使重点地区的人居环境质量有所改善，自然保护区等重点生态功能区的管理质量得以提高。

　　基于《“十五”生态建设和环境保护重点专项规划》和这一思路，根据环境形势的变化和有利条件，可以提出“十一五”期间的环境保护、生态建设的基本目标。

　　环境保护的基本目标是：在满足以下三个前置条件——污染治理投资增长到占GDP2%以上、工业废水、废气达标排放率稳定在90%以上和三次产业的比例按有关“十一五”规划得到调整——的情况下，主要工业污染物排放总量基本维持在“十五”末期水平，“增产少增污”；生活污染物排放总量有所减少，47个环境保护重点城市和“三河三湖”（淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池）地区环境质量得到改善。80%以上的重点城市集中式饮用水源地水质基本达标，70%的重点城市空气质量达到环境标准，全国地表水国控断面好于Ⅴ类水质的达到75%；生活污染治理设施的建成率和运转率显著提高，其中城市污水集中处理率应达到40%，垃圾无害化处理率应达到60%。“三河三湖”地区农业面源污染加重的趋势有所减缓，农村地区的饮用水源得到有效保护。

　　这些目标中尤其要注意“三河三湖”地区的污染治理。“三河三湖”地区是我国人口密度较大、污染危害明显、治理障碍突出、社会矛盾尖锐的地区。在这种地区通过多种手段加强治理确保环境目标的实现，不仅治理效益显著，直接关系到3亿多人民的切身利益，而且有利于形成普适性较强可以在全国推广的机制。

　　生态建设的基本目标是：努力遏制人为因素产生的水土流失和荒漠化发展，在黄河、长江上游地区基本控制水土流失，在“三北”关键地区（如京津风沙源区等）控制荒漠化的发展。进一步加大林业六大重点工程的投资力度，使森林覆盖率提高到20%左右。加强对自然保护区等重点生态功能区的管理，确保其生态功能的正常发挥。

　　这些目标中尤其要注意提高自然保护区的管护水平。自然保护区是维护国家生态安全的主要功能区并集中了我国生物多样性的精华，资源一旦被破坏就难以恢复。在我国保护区的数量已经达到较高水平的情况下，“十一五”期间应该从“十五”期间的注重数量增长转移到注重质量提高上。

　　几点政策建议

　　为了完成前述目标，国家应该予以若干相应的政策配合：

　　1． 优先开展资源环境核算，以落实科学发展观，树立正确的政绩观

　　在重化工业高速发展时期，应该更加强调经济增长的质量，统计指标应该更好地反映经济增长的代价，这样才可能落实科学发展观。

　　2004年以来，国家已经开始着手进行有关绿色GDP指标体系的研究和试行工作。“十一五”期间，在加紧这一工作的同时，应优先开展对资源环境的核算，并纳入国民经济的核算体系，以便能正确衡量经济增长的资源、环境代价，正确衡量发展成果和政府政绩。

　　同时，还应建立领导干部任期环境质量责任制和行政问责制等有利于落实正确政绩观的制度，使领导干部能够正确处理经济增长与环境保护的关系，使官员的个人政绩不至于与长远的人民利益相悖。

　　2． 强化政策导向，通过产业政策和治理行动积极调整产业结构

　　由于我国正处于重化工业高速发展时期，难以限制对资源、能源、环境压力较大的产业的发展，但国家应该通过产业政策和治理行动提高产业集中度和技术水平，鼓励发展资源消耗低、附加值高的高新技术产业、服务业和用高新技术改造传统产业，以提高单位环境容量资源的经济产出，减小发展带来的环境压力。

　　3． 大力发展循环经济，实现环境治理模式从末端治理向源头和全过程控制的转变

　　国家应该通过各种政策措施大力发展循环经济，降低污染物的排放量。国家财政、税务部门应当研究制定对开展资源节约、废弃物循环利用和生产再生资源产品的企业减免税收的优惠政策，以扶持资源综合利用企业的发展，提高再生资源产品的市场竞争力；对企业综合利用资源的，各地税收征管部门要按照有关文件，严格贯彻执行已有的税收减免政策。通过这些工作，达到通过生产环节实现废弃物的减量化、无害化的目的，完成环境治理模式从末端治理向源头和全过程控制的转变。

　　4． 在污染末端治理中深化市场机制，建立“谁治理、谁受益”制度

　　污染者付费，是在污染末端治理中深化市场机制的重要基础条件。应合理确定污染治理的收费标准，逐步达到补偿合理成本略有盈利的水平，以实现“谁治理、谁受益”，并通过税收、金融等方面的优惠政策积极引导社会资金进入污染治理和生态建设领域。

　　5． 完善法规和标准，加强环境管理能力建设

　　要根据完成生态建设和环境目标的要求，建立健全法规体系，同时对一些不符合实践需要的条文进行修订，使刑事责任落实到人，以加大法律惩戒的力度。完善环境标准，修改不合理的污染物排放标准，制定有关生态功能区建设和管理的质量标准。对一些已经造成环境问题的新污染物，先从地方层面有针对性地制定相关标准，以引导对这些新污染物的治理。加强环境管理能力建设，尤其要大力提高重点地区基层环保执法监管的水平，强化“三河三湖”地区流域的管理机构在水资源管理方面的行政权威。实行环境影响评价终身责任制，做到环评、审批、监管责任到人。

　　6． 抓住重点地区水污染治理和改善自然保护区管理这两个治理效益突出的主要目标

　　对于“三河三湖”以及南水北调东线、三峡库区等重点地区的水污染治理，一方面要注意末端治理手段的多样化和实现环境容量的空间调配；另一方面要积极进行经济政策创新，使在产权可以明晰的领域将环境由公共产品转化为俱乐部产品，以有利于污染治理的筹资和治污资金使用效率的提高。

　　对于自然保护区等重点生态功能区的建设和管理，要强调以质量为首位目标。应该调整政策，改变生态建设和治理资金的投入顺序，优先投入像自然保护区这样事关国家生态安全和可持续发展能力的重点生态功能区。

　　7． 将生态建设和扶贫开发进一步结合起来，实现贫困地区经济、社会和环境的协调发展

　　我国水土流失和荒漠化严重的地区绝大多数属于贫困地区，这些地区的生态建设大多能够实现环境效益与经济效益的双赢，扶贫开发可以和生态建设结合起来进行。要注意通过建设基本农田、改善农业生产条件使大面积的生态得到休养生息的机会；通过延续和完善“退耕还林还草”政策，加大林业六大国家级工程的投资力度，使这些地区的农业生产结构得到调整，土地得到整治，环境效益和经济效益得到兼顾。通过这些措施，既减少人为的破坏，又增强治理水土流失和荒漠化的力度。